AREA OMOGENA DELLA NEVE L’ANNOSO PROBLEMA DELLA SALVAGUARDIA AMBIENTALE VERSUS IL POTENZIAMENTO DEI BACINI SCIISTICI

AREA OMOGENA DELLA NEVE L’ANNOSO PROBLEMA DELLA SALVAGUARDIA AMBIENTALE VERSUS IL POTENZIAMENTO DEI BACINI SCIISTICI

Già dall’autunno del 2009 tre Comuni dell’Altopiano cominciarono a lavorare insieme riprendendo alcuni progetti, forse oramai poco innovativi, per rafforzare l’offerta turistica complessiva: pensando all’ampliamento dei bacini sciistici.

Ma la montagna è in crisi: c’è la Costituzione (articolo 44, «La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane»), secoli di storia e di cultura (la montagna ha fatto la fortuna dell’Italia), ma la scure è arrivata su un territorio vitale che ora agonizza, basti pensare alla chiusura delle comunità montane. Da più parti arrivano appelli per «una nuova politica per la montagna, ispirata a un’azione di prevenzione», contro i dissesti, gli abusi strutturali e le inondazioni, arriva dal CAI, con un documento sottoscritto da Touring, Fondo per l’Ambiente, WWF, Italia Nostra e Legambiente. «I parchi non hanno più fondi - dice Michele Colonna, presidente del CAI Piemonte -: le Comunità scompariranno, l’unione dei Comuni avviene in alcuni casi senza criteri…….senza interlocutore pubblico come immaginare un futuro?».

I Comuni dell’area omogenea in questo contesto all’indomani del terremoto del 2009 rilanciarono alcuni interventi strategici come la realizzazione della galleria di Serralunga (molto osteggiata per l’impatto ambientale prodotto e scarsamente mitigato)  e pianificarono la connessione sciistica tra la Magnolia e Campo Felice. Il processo di studio coinvolse anche un gruppo di ricerca dell’Università La Sapienza di Roma, già interessato per il Comune di Rocca di Mezzo e che iniziò a lavorare così per l’area omogenea. Fu imbastito un dialogo istituzionale ed operativo con gli amministratori e forse poco con le comunità (almeno a Lucoli) che, con tesi equilibrate e politicamente corrette era volto a garantire la messa in sicurezza del territorio (sanando e recuperando situazioni di rischio anche antecedenti al sisma) nello sforzo di riattivare processi e progetti di sviluppo in atto prima del terremoto (ma ancora attualizzabili? Ricordiamoci che la montagna non è solo un luna park. È anche un modello di vita parsimonioso, ecologico, sostenibile. ) e di individuare nuove possibili linee di sviluppo in grado di rilanciare l’economia dell’altopiano.

Quindi la parola d’ordine fu potenziamento dell’offerta turistica attraverso la costruzione di infrastrutture, volendo anche superare i temi della tutela ambientale trasformandoli in evoluzione della cultura agro-pastorale del territorio che è sempre stata alla base della biodiversità montana. I driver dello sviluppo identificati dall’Università la Sapienza furono tre:

a)     Potenziamento della coesione territoriale;

b)     Incremento della qualificazione dell’offerta turistica;

c)      Miglioramento dell’immagine e delle prestazioni dei centri urbani.

Sono passati quasi cinque anni dal sisma e dall’elaborazione del piano strategico territoriale e gli unici risultati raggiunti riguardano l’apertura della Galleria di Serralunga (che non sembra abbia miracolato il territorio) la ricostruzione di alcuni comprensori abitativi (ma, ad esempio, non i borghi di Lucoli di più antica costruzione) ed ecco che si batte cassa con il progetto clou quello “dell’ampliamento dei bacini sciistici di Ovindoli e Campo Felice e loro interconnessione ai fini della creazione di un comprensorio sciistico integrato e competitivo a livello nazionale” la cui delibera attuativa è stata già pubblicato nell’albo pretorio del Comune di Rocca di Mezzo.

Peccato che questi lavori ed infrastrutture debbano essere realizzati nell’area del Parco Velino Sirente.

Il dibattito intenso sul futuro dei parchi del nostro paese tra i suoi maggiori capi di critica annovera, specialmente per i parchi nazionali, la mancata realizzazione dei piani previsti dalla legge quadro. Anche i Comuni dell’area omogenea della neve si aggrappano a questa tesi che viene utilizzata come prova innegabile e incontestabile, se non del fallimento, certamente di qualche cosa che giustificherebbe ormai il passaggio ad una diversa gestione delle aree protette, al loro pieno sfruttamento turistico con la costruzione di nuove infrastrutture da destinare ad un turismo in fase calante.

Siamo in Italia e come molti altri aspetti istituzionali l’attività della pianificazione e lo stesso valore del concetto e della regola hanno avuto fasi concrete e comunque propositive con risultati tangibili anche se spesso deludenti ma purtroppo molte fasi di oblio.

Ciò nonostante l’idea che il sistema istituzionale, dallo Stato agli enti locali, doveva ricorrere a “strumenti di pianificazione” – basta ricordare lo sforzo per indurre i comuni a dotarsi di un piano regolatore (quanti lo hanno?) – è ancora valida soprattutto se serve a criticare: tutti aspettano il piano del Parco Velino Sirente.

Quando nel ‘91 fu varata la legge quadro sulle aree protette si definì che i parchi regionali dovevano dotarsi di un piano ‘sovraordinato’ agli strumenti di pianificazione territoriale sia comunali che provinciali. La complicata idea di un piano ‘sovraordinato’, sancito da una legge nazionale suscitò giustificate reazioni e timori che furono in parte superati prevedendo non uno bensì due piani: un piano di carattere fondamentalmente ambientale, coerente con le finalità di tutela assegnate agli enti parco, e un piano socio-economico che in un certo senso ‘recuperava’ aspetti che molte amministrazioni, specialmente locali, temevano sarebbero stati penalizzati e sacrificati, diciamo così, sull’altare delle politiche di protezione. L’art. 7 della legge quadro sintetizzava le materie, il terreno, le fonti di finanziamento a cui avrebbe dovuto ispirarsi concretamente il piano non a caso affidato alle particolari attenzioni delle comunità del parco piuttosto che a quelle dell’ente parco.

Forse non tutti sanno o ricordano che l’art. 7 fa riferimento al restauro dei centri storici, al recupero di nuclei abitati rurali, a opere igieniche e a molto altro ancora a conferma di una nuova concezione e visione delle tematiche ambientali.

Fu questo anche un modo, per tranquillizzare le amministrazioni locali, le quali temevano che la ‘specialità’ del parco e la ‘sovraordinazione’ del piano avrebbe espropriato in qualche misura l’ente elettivo di importanti competenze e prerogative per assegnarle ad un ente non elettivo. I due piani servirono insomma a sbloccare una situazione che rischiava di impantanarsi.

Sono trascorsi 20 anni dall’approvazione della legge e l’altopiano di Campo Felice è ancora campo di battaglia tra interessi disordinati di business delle amministrazioni locali ed obiettivi “sovraordinati” di tutela dell’ambiente montano in area SIC.

Siamo convinti che sia giunto il momento di fare un bilancio complessivo per capire cosa deve essere confermato e cosa invece è bene e necessario rivedere tenendo conto anche di quanto è successo nel frattempo sull’altopiano di Campo Felice, dove sciagurati interventi infrastrutturali e di edilizia hanno prodotto profondi cambiamenti ambientali cementificando ad esempio la torbiera con parcheggi e strade sovrabbondanti, (ciò ha provocato la formazione di un’area di allagamento vicino alla Galleria di Serralunga), citiamo anche il manufatto denominato skydrome mai collaudato, dismesso ed in rovina e che probabilmente dovrà essere abbattuto.

Noi ci appelliamo alla governance del Parco Velino Sirente auspicandola come una manifestazione di volontà forte ed efficace da concretizzare a breve con un piano ambientale capace di dominare gli “appetiti” infrastrutturali di un ipotetico business.

Sappiamo che il compito è complesso soprattutto in tempi di crisi, dove le politiche di programmazione e pianificazione ai più vari livelli e comparti  segnano il passo da troppo tempo. Ciò vale per la legge nazionale sul governo del territorio, vale per i piani di bacino, vale per i piani o progetti previsti dalle legge 426 (Alpi, APE, Coste etc), vale per i piani paesistici e molto altro ancora. Insomma vale per tutti quegli aspetti definiti felicemente ‘invarianti ambientali’, ossia momenti ai quali debbono rifarsi e sottostare le varianti ambientali.

Chiediamo all’Ente Parco di tenere duro perché avrà pure un significato se la Corte europea in una sentenza del 2007 affermò che «l’ambiente costituisce un valore» e che «gli impegni economici e perfino alcuni diritti fondamentali come il diritto di proprietà, non dovrebbero vedersi accordare la priorità di fronte a considerazioni riguardanti la tutela dell’ambiente, in particolare laddove lo stato abbia legiferato in materia».

Crediamo nel ruolo dei parchi dai quali dobbiamo ripartire anche per salvaguardare l’altopiano di Campo Felice, concertando soluzioni accettabili anche in termini socioeconomici, ma partendo dal concetto che l’Altopiano non è antropizzato e che il suo ricchissimo habitat naturale giustifica anche l’adozione di classificazioni rigide, indicazioni e graduatorie di valori altrettanto rigidi di zona, da studiare a tavolino e da difendere.

Noi non dimentichiamo che i parchi regionali, lungi dal danneggiare l’operato, le competenze dei comuni o delle province, hanno aiutato, hanno costretto con le buone maniere le amministrazioni a misurarsi su questioni e aspetti che altrimenti sarebbero rimasti nel buio.

Il Gruppo degli ambientalisti dell’Organizzazione Regionale Pro Natura Abruzzo, con le Federate NoiXLucoli Onlus e Pro Natura l’Aquila, è a disposizione per un qualsivoglia lavoro di sviluppo di area nella tutela sul quale collaborare.

Testo liberamente tratto dal libro: Piani per i Parchi a cura di Massimo Sargolini, Edizioni ETS. Prefazione di Renzo Moschini. http://www.edizioniets.com/Priv_File_Libro/1459.pdf

Sulla programmazione strategica “dell’area omogena 9” spunti tratti dalla pubblicazione "RICOSTRUZIONE di TERRITORI” elaborata dall’Università la Sapienza di Roma, facoltà di Architettura ed i cui testi sono stati prodotti da Lucina Caravaggi e da Cristina Imbroglini.  (Edizioni Alinea Editrice–Firenze).

A Loreto Aprutino le associazioni restaurano il bosco nel centro storico.

A Loreto Aprutino le associazioni restaurano il bosco nel centro storico.

 In data 22 febbraio 2014 sono iniziati i lavori di restauro e riqualificazione del bosco detto “La Forestale” nel centro storico di Loreto Aprutino (PE) a cui partecipano le associazioni CONALPA e Pro Natura Abruzzo, insieme al movimento cittadino Abbracciamo Loreto e ai Volontari senza Frontiere.

  

 Il bosco loretese ha notevole valore paesaggistico e presenta al suo interno diverse specie forestali  e della macchia mediterranea che sono state impiantate a seguito di un rimboschimento negli anni Trenta del Novecento, al fine di mettere in sicurezza il versante particolarmente franoso. Nell’area c’è una importante concentrazione di Laurus nobilis in associazione all’Asparagus acutifolius, il comune Asparago, oltre alla presenza di Cedrus atlantica, Cercis siliquastrum, Celtis australis, Ulmus minor, Pinus pinea, Cupressus sempervirens. Il bosco ha una estensione di circa un ettaro ed è rivolto a sud-ovest: è situato a pochi passi dal centro storico loretese, in prossimità dell’antica chiesa di San Francesco e della chiesetta di Santa Maria de Recepto. Di notevole bellezza sono gli scorci paesaggistici che si godono da alcune aree del bosco, rivolti verso le colline loretesi con la veduta della chiesa di Santa Maria in Piano.

Il gruppo di volontari delle associazioni partecipanti al recupero si stanno impegnando a riqualificare il bosco per inserirlo tra i beni paesaggistici più importanti di Loreto. I lavori prevedono il ripristino delle staccionate, la messa in sicurezza dei sentieri, la valorizzazione delle specie arboree e arbustive. Già nella “Pausa Didattica” promossa dalle scuole di Loreto Aprutino, il Bosco “La Forestale” è stato teatro di un interessante progetto didattico con gli alunni, gestito dai coordinatori di Abbracciamo Loreto, con l’ausilio degli esperti di CONALPA. Durante la settimana dal 3 al 7 febbraio, infatti, gli alunni si sono cimentati in alcuni lavori di pulizia dei sentieri e del sottobosco, oltre a studiare le specie botaniche presenti nel bosco. Dichiara Alberto Colazilli, presidente di CONALPA: “La distruttiva nevica di novembre 2013 ha provocato ingenti danni dentro  al bosco, causando la rottura di numerosi alberi e arbusti. Questo sito naturalistico è un esempio di paesaggio culturale italiano dove la natura si unisce alle antiche testimonianze architettoniche ed artistiche presenti sul territorio. Come associazione, all’interno del progetto di restauro, ci stiamo interessando alla valorizzazione degli alberi vetusti e alla selezione delle specie botaniche più pregiate, riducendo quelle particolarmente infestanti e dando ampio spazio al Lauro, al Viburno, all’Alaterno e alle specie principali  del bosco mediterraneo. I lavori di riqualificazione continueranno per tutto il mese di Marzo.” 

 Pro Natura Abruzzo, invece, metterà a disposizione le proprie Guardie Faunistiche, come dichiara la coordinatrice regionale Piera Lisa Di Felice “La riqualificazione di un area verde degradata è un’operazione di grande valore a cui Pro Natura Abruzzo darà il suo ampio apporto, con la partecipazione del proprio corpo di guardie, per lavori pulizia e per la messa a dimora di alberi e arbusti. In una società dove si da più valore al cemento che ai parchi verdi, il restauro del bosco di Loreto Aprutino si inserisce come un fatto importantissimo che deve cambiare la tendenza e riportare i cittadini a contatto con la natura.”   

L’Organizzazione Regionale “Pro Natura Abruzzo”, con il patrocinio della Provincia dell’Aquila, del Comune di Sulmona e del Comune di Bussi sul Tirino, e con la collaborazione dell’Associazione “Cavalcando la Valle del Tirino” che nel futuro svolgerà la funzione di vigilanza equestre, ha organizzato un corso per guardie faunistico, ambientali zoofile. A tale corso partecipano circa trenta iscritti:  tra questi, al fine di ricevere adeguato aggiornamento,  ci sono anche Guardie Giurate particolari già decretate dalla Provincia di Pescara delle Associazioni Arci Pesca Fisa e Ailps –sezioni di Bussi sul Tirino-

Il corso, iniziato nell’Ottobre 2013, terminerà alla fine di Marzo 2014.  Il 23 Febbraio 2014, giorno in cui aprirà la stagione piscatoria nelle acque di categoria “A” come da calendario ittico regionale 2014, i corsisti affiancheranno nella vigilanza,  lungo le sponde del Fiume Tirino nel tenimento del Comune di Bussi, le Guardie Ittiche delle Associazioni partecipanti e le Guardie Faunistiche Ambientali Pro Natura.

Nel corso della stagione alieutica le Guardie Faunistiche Ambientali Pro Natura svolgeranno  il loro servizio su  tutti i corsi d’acqua delle Province dell’Aquila e Pescara, territori per i quali ad oggi sono autorizzare a svolgere le loro funzioni: soprattutto la vigilanza sarà particolarmente attiva ed assidua nelle zone di Riserva di Pesca, quale ad esempio il Fiume Aterno nel tenimento del Comune di Vittorito, chiuso all’attività alieutica da molti anni, al fine di tutelare la ricca biodiversità presente nel corso d’acqua. 

Piani paesaggistici e piani per i parchi Proposta per una razionale divisione del lavoro amministrativo

Piani paesaggistici e piani per i parchi

Proposta per una razionale divisione del lavoro amministrativo

Luca De Lucia*

1. Il problema

Il presente scritto ha come oggetto le relazioni problematiche tra la normativa sui piani paesaggistici di cui al d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, codice dei beni culturali e del paesaggio, come successivamente modificato[1], e quella sui piani per il parco di cui alla l. 6 dicembre 1991, n. 394, legge quadro sulle aree protette; legge questa che, secondo alcune stime, riguarda circa il 12% del territorio nazionale. È noto, infatti, che il codice dei beni culturali ha modificato il precedente quadro normativo, stabilendo, tra l’altro, la prevalenza del piano paesaggistico su quello per il parco[2].

Questo dato è decisivo per comprendere a quali interessi pubblici e, in conseguenza, a quali attività amministrative (e quindi a quali pubbliche amministrazioni) il legislatore ha inteso attribuire prevalenza. Tuttavia, l’analisi dell’argomento, per essere utile ed effettivamente orientata al miglioramento della qualità dell’azione amministrativa[3], non può prescindere dall’osservazione di alcune criticità e incoerenze del sistema e dalla formulazione, in prospettiva de jure condendo, di indicazioni per il relativo superamento. Infatti, la sovrapposizione non coordinata dei due corpi normativi (sulla tutela del paesaggio e delle aree naturali protette) porta con sé potenziali conflitti di competenza tra apparati amministrativi. Più in generale, è la stessa coesistenza del piano paesaggistico e di quello per il parco a rappresentare un fattore di complicazione e di inefficienza che dovrebbe essere corretto.

Nel prosieguo, dopo aver brevemente esaminato le norme sulla pianificazione delle aree protette e su quella paesaggistica (§ 2), se ne mettono in luce alcuni elementi di contraddittorietà (§ 3), per formulare proposte che possono portare a una disciplina più razionale ed efficiente della materia (§ 4).

2. Il dato normativo

            2.1. Il piano per il parco: un’utopia istituzionale?[4]

Ai nostri fini è sufficiente richiamare due temi. Da un punto di vista organizzativo, la legge del 1991 ha affidato a una struttura amministrativa, a prevalente composizione tecnica[5], il compito di pianificare e perseguire gli obiettivi di tutela e di confrontarsi – da un punto di vista tecnico – con le istituzioni locali e regionali. In secondo luogo, la legge si basa sulla centralità del piano per il parco, concepito come unico strumento di pianificazione del territorio con finalità generali[6]. Infatti, l’art. 12, l. cit. disegna un potere di pianificazione, insieme territoriale e urbanistico, fondato sulla tecnica dell’azzonamento[7]. Un’eccezione è rappresentata però dal comma 1, lett. e) dell’art. 12 cit. a mente del quale il piano stesso deve contenere “indirizzi e criteri per gli interventi sulla flora, sulla fauna e sull'ambiente naturale in genere”; in questo caso, oggetto del piano è l’ecosistema e la sua tutela. In sostanza, in base all’art. 12, il piano è composto da due parti concettualmente distinte: la prima consiste nell’insieme di prescrizioni incidenti direttamente o indirettamente sul territorio e da questo punto di vista lo strumento non si distingue molto da un piano paesaggistico. La seconda parte riguarda invece le attività da porre in essere per assicurare la salvaguardia dell’ecosistema; come è chiaro, a tal fine non servono prescrizioni incidenti sul territorio, ma prevalentemente l’identificazione di obiettivi di tutela e programmazione di attività (anche materiali).

In ogni caso, tale strumento sostituisce a ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione (art. 12, comma 7)[8]. Questa previsione mette in luce aspetto problematico della legge del 1991: la riforma costituzionale entrato del 2001 non sembra consentire la soppressione della potestà di pianificazione comunale[9]. Al riguardo è sufficiente ricordare che il comune è uno degli enti che compongono la Repubblica (art. 114, comma 1, Cost.) e che la pianificazione urbanistica è pacificamente qualificata come funzione fondamentale dal legislatore statale, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. p), Cost.^[10]. L’idea stessa che una funzione fondamentale del comune sia attribuita a un ente non menzionato dall’art. 114, Cost., ossia a un soggetto non esponenziale di una collettività territoriali, non appare in linea con il disegno costituzionale. Disegno – vale la pena di sottolinearlo – che vede nei pubblici poteri i titolari naturali delle funzioni amministrative (art. 118, Cost.) e che tende a escludere (o comunque a scoraggiare) l’attribuzione di funzioni amministrative ad enti che fuoriescano dal circuito democratico rappresentativo.

A prescindere per il momento da questo aspetto, si deve ricordare che, dopo alcune oscillazioni, questo complesso normativo è stato interpretato in modo estensivo dalla giurisprudenza penale e amministrativa. La quale ha avuto modo di affermare che ogni trasformazione all’interno dei parchi è sottoposto al preventivo nulla osta “anche in assenza quindi della previa approvazione del piano e del regolamento del parco”, ben potendo l’ente di gestione fare riferimento ai piani paesistici territoriali o urbanistici o agli altri strumenti di pianificazione[11]. In sostanza, in forza di tali pronunce, la sola esistenza del potere di pianificazione in capo all’ente gestore, a prescindere dal suo esercizio in concreto, comporta l’attrazione di poteri autorizzatori e di controllo in suo favore.

Se questo orientamento giurisprudenziale ha avuto il pregio di concorrere alla salvaguardia del territorio, nelle more della predisposizione degli atti di pianificazione, non può però far passare in secondo piano l’estrema lentezza con cui si sta procedendo nella predisposizione dei piani per i parchi. Risulta infatti che, nel giugno 2013, su 24 parchi nazionali, 12 (il 50%) non hanno ancora un piano adottato dalla Regione, 3 (il 13%) sono in fase di consultazione pubblica e solo 8 (il 33%) sono vigenti^[12]. Dallo stesso sito si può ricavare che per questi 8 piani vi è un periodo medio di 13 anni tra l’istituzione dell’ente e l’approvazione del piano. Non sono invece disponibili informazioni sui costi di queste attività amministrate. Risulta ancora che, in Italia sono stati istituiti 152 parchi regionali (in base all’art. 23, l. n. 394/91)^[13]; ma non vi sono dati attendibili circa il numero di piani per il parco regionale che oggi sono in vigore.

1.2. Il piano paesaggistico

Come accennato, il codice dei beni culturali ha profondamente innovato la precedente disciplina del paesaggio[14]. In questa sede è sufficiente accennare brevemente a due dati. In primo luogo, il piano paesaggistico, in ragione dell’ampiezza dei suoi contenuti, rappresenta un atto di pianificazione d’area vasta di carattere tendenzialmente generale^[15]; ciò in quanto, anche in ragione della Convenzione europea[16], “la tutela del paesaggio ha assunto una portata generale e comunque una decisiva prevalenza di valore rispetto alla pianificazione urbanistica, sull’intero territorio”[17]. In secondo luogo, come anticipato, l’art. 145 del codice cit. ha introdotto la regola, inversa a quella stabilita dalla l. n. 394/91, della prevalenza del piano paesaggistico su gli altri strumenti di pianificazione[18], ivi compreso quello per il parco (145, comma 3, codice)[19], con la conseguenza che gli enti gestori delle aree naturali protette (oltre ai comuni) sono tenuti ad adeguare gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale alle relative prescrizioni (art. 145, comma 4)[20]. Nella relazione illustrativa dello schema di decreto legislativo recante il secondo correttivo al d.lgs n. 42/04 si chiarisce che la nuova regola “(…) ben si giustifica anche in considerazione della partecipazione dello Stato alla elaborazione dei piani paesaggistici con riguardo alle aree vincolate (art. 135, comma 1). Tale modalità di elaborazione costituisce sufficiente garanzia di adeguata tutela degli interessi perseguiti attraverso i piani parco”[21].

La prevalenza del piano paesaggistico su quello per il parco trova peraltro una sua specifica disciplina negli articoli 135, 142 e 143, d.lgs n. 42/04 cit. In base all’art. 142, comma 1, lett. f) (che riprende la l. 8 agosto 1985, n. 431) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi sono – ope legis – aree di interesse paesaggistico e, in quanto tali, sono sottoposti alle disposizioni del titolo I, parte terza del d.lgs cit. Il che vuol dire che tali aree costituiscono un elemento necessario del piano paesaggistico; in conseguenza, per tali porzioni di territorio il piano paesaggistico stesso deve dettare le “prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione” (art. 143, comma 1, lett. c), nonché le prescrizioni previste dall’art. 135, comma 4 per i diversi ambiti dei piani paesaggistici. Prescrizioni queste che, come detto, in base all’art. 145 cit., si impongono agli enti gestori di aree naturali protette[22].

Questa regola è stata sottoposta al vaglio del giudice costituzionale e di quello amministrativo. La Corte costituzionale – che se ne è occupata con riferimento ai rapporti tra il d.lgs n. 42/04 e la potestà legislativa delle regioni a statuto ordinario in materia di strumenti di pianificazione delle aree protette^[23] – ha affermato che l’art. 145, comma 3, d.lgs cit., da un lato, costituisce norma interposta in base alle quale deve essere interpretato l’art. 117, comma 2, lett. f) della Costituzione; il che significa che le leggi regionali la debbono rispettare. La stessa norma, d’altro canto, contiene un principio fondamentale delle materie di legislazione concorrente “governo del territorio” e “valorizzazione dei beni culturali ed ambientali”^[24]. La Corte ha altresì precisato che la modifica del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, introducendo all’art. 117, comma 2, lett. s), la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, ha mutato il contesto di riferimento in cui si inseriva la legge n. 394 del 1991; infatti ora le Regioni possono esercitare funzioni amministrative di “tutela” se, ed in quanto, ad esse conferite dallo Stato, in attuazione del principio di sussidiarietà, di cui all’art. 118, comma 1 Cost. (Corte cost. n. 193/10 cit.).

            Anche il giudice amministrativo, ha avuto modo di occuparsi dell’argomento, precisando che, in base all’art. 145, comma 1, seconda frase, la prevalenza è “da ritenersi relativa solo agli aspetti paesaggistici, sicché ben può affermarsi che la disciplina più restrittiva rispetto al piano paesaggistico stabilita per determinate aree sia volta a tutelare quegli ulteriori valori che il Piano dei Parchi pure tutela e non violi quindi il principio di prevalenza sopra evidenziato”)[25]. Secondo questa impostazione, quindi, la legittimità di una norma del piano per il parco, in relazione a quello paesaggistico, deve essere verificata con riguardo al suo scopo.

3. Incoerenze del quadro normativo vigente

Nonostante la regola della prevalenza del piano paesaggistico su quello per il parco sia stata suffragata dalla giurisprudenza costituzionale (quanto meno per le aree protette regionali), il nuovo sistema presenta alcuni aspetti critici. Innanzitutto, i due strumenti perseguono finalità sostanzialmente simili, se non altro perché entrambi devono fare riferimento a valori storici e culturali e perché possono incidere su medesimi aspetti della realtà e soprattutto su medesime attività private e pubbliche. Del resto, è sufficiente leggere i piani per il parco approvati per rendersi conto che si tratta, in sostanza, di piani paesaggistici, nei quali sono innestate sezioni dedicate alla conoscenza e alla tutela degli ecosistemi.

Questa identità di oggetto dimostra l’irrazionalità dell’attuale disciplina che prevede la coesistenza di due piani generali d’area vasta con finalità di tutela. Infatti, questo assetto di poteri, oltre a essere un fattore di inefficienza della spesa pubblica (in considerazione dei costi di predisposizione di questi strumenti), è foriero di potenziali incertezze (e dunque motivi di conflitto) nei rapporti tra le amministrazioni preposte alla gestione dei diversi vincoli e soprattutto incertezze per i cittadini e gli operatori economici (e quindi motivi di contenzioso innanzi al giudice amministrativo, al quale alla fine è rimesso il compito di risolvere le antinomie tra i due strumenti di pianificazione). Senza considerare che tale incertezza finisce per oscurare le responsabilità politiche delle singole scelte pubbliche e quindi per danneggiare il principio democratico, che invece dovrebbe sorreggere (anche attraverso il principio della chiarezza delle competenze) l’azione amministrativa.

            A fronte di queste ciriticità, di tanto in tanto riemerge la tentazione di ripristinare la regola della prevalenza del piano per il parco su quello paesaggistico. Si pensi, ad esempio, alla l. n. 308 del 2004 (delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale); essa aveva previsto, tra i principi di delega (però non esercitata sul punto), che l’entrata in vigore del piano per il parco (o l’emanazione delle misure di salvaguardia) determinasse la decadenza delle prescrizioni paesaggistiche (art. 1, comma 1, lett. d). Si pensi ancora alle recenti proposte di legge intese alla modifica dell’art. 145 del codice dei beni culturali, per assicurare la preminenza del piano per il parco su quello paesaggistico[26].

Queste iniziative dimostrano la presenza nel sistema istituzionale e nella stessa società civile di un antagonismo tra esigenze di tutela dell’ambiente e del paesaggio. A prescindere dalle ragioni di tale fenomeno, è certo che non può essere una tale rivalità, né il semplice ritorno al passato, ad assicurare un elevato livello di protezione di questi valori che, si ripete, sono “primari” e “assoluti”. Il miglioramento delle attività amministrative in questo ambito presuppongono invece l’individuazione di criteri di divisione del lavoro chiari, ragionevoli ed efficienti, nonchè di strumenti operativi adeguati. Insomma, la regola della prevalenza del piano paesaggistico, per avere un senso, impone il ripensamento alla base della disciplina statale e regionale in materia di aree protette^[27], impone cioè di portare a compimento la riforma del sistema delle tutele avviata con il d.lgs n. 42/04 cit.

4. Proposta in prospettiva de jure condendo

È quindi necessario un intervento normativo che, prendendo le mosse dal principio oramai consolidato della prevalenza del piano paesaggistico, ridefinisca le attribuzioni e gli strumenti operativi degli enti di gestione dei parchi nazionali e regionali.

In primo luogo, esigenze di razionalità (anche della spesa) impongono la riduzione degli strumenti di pianificazione, anche per garantire l’attuazione dei principi di semplificazione e di coerenza dell’azione amministrativa. La soluzione ideale è, per le aree di cui all’art. 142, comma 1, lett. f), di integrare il piano paesaggistico con i contenuti del piano per il parco (art. 12, commi 1 e 2, l. 394/91 cit.), sopprimendo le funzioni di pianificazione oggi imputate agli enti di gestione. Per tali aree, poteri di pianificazione dovrebbero essere attribuiti solo allo Stato e alle regioni, per quanto riguarda la tutela del paesaggio, dell’ambiente e dell’ecosistema – da assicurare attraverso il piano paesaggistico – e ai comuni, per quanto riguarda il governo del territorio. Tale innovazione consentirebbe, tra l’altro, di superare il grave vulnus alla legittimità costituzionale che affligge la legge del 1991. Con riferimento a tali ambiti, inoltre, l’elaborazione del piano paesaggistico dovrebbe avvenire congiuntamente tra il Ministero per i beni e le attività culturali, quello dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e la regione interessata. Agli enti di gestione dovrebbe essere comunque assicurato un ruolo di collaborazione e consultivo.

Non si deve trascurare che questa soluzione presenterebbe anche il vantaggio di assicurare la considerazione unitaria del territorio, nel senso di agevolare l’inclusione delle arre naturali protette in un contesto di territoriale più ampio.

In secondo luogo e conseguentemente, si dovrebbero ridefinire le attribuzioni degli enti parco. Come detto, essi dovrebbero essere privati di poteri di pianificazione (e del connesso potere autorizzatorio: art. 13, l. 394/91), ma sarebbero comunque titolari di una serie di funzioni rilevanti. In particolare, essi dovrebbero svolgere quattro tipi di compiti. Innanzitutto dovrebbero collaborare con lo Stato e la Regione nella predisposizione del piano paesaggistico, ponendo in essere segmenti importanti dell’attività istruttoria (es. per la formazione del quadro conoscitivo, per la suddivisione delle zone in cui il territorio dell’area protetta andrebbe suddiviso, per l’individuazione dei fattori di rischio e di vulnerabilità); in sostanza, essi dovrebbero fornire al pianificatore informazioni rilevanti sull’ecosistema. In secondo luogo, dovrebbero, insieme alla Regione e ai comuni, monitorare il territorio e le sue dinamiche. In terzo luogo, dovrebbero concorrere alla promozione e alla valorizzazione delle comunità stanziate all’interno dell’area protetta.

Ma soprattutto gli enti parco dovrebbero svolgere attività collegate alla gestione e alla protezione dell’habitat, i cui obiettivi prioritari d’intervento siano stabiliti nel piano paesaggistico. Si pensi, ad esempio, ad alcune specie in via di estinzione; ebbene, queste strutture dovrebbero concepire e attuare strategie volte ad eliminare le fragilità riscontrate per assicurare il ripopolamento della specie a rischio. Vale la pena di notare che questo tipo di attività, a differenza delle prime due, è propriamente manageriale, nel senso che la sua ragion d’essere risiede nell’efficiente raggiungimento di alcuni obiettivi di carattere ambientale, preventivamente stabiliti e pubblicizzati[28]. In altri termini, mentre comuni, regioni e Stato, in questo campo, dovrebbero agire essenzialmente secondo le forme dell’attività amministrativa autoritativa (es. pianificazione, autorizzazione, ordini, ecc.), gli enti parco sarebbero invece chiamati a gestire la complessità naturalistica, attraverso l’applicazione di nozioni tecniche e operazioni materiali, svolgendo cioè compiti “a carattere tecnico-operativo”[29].

Una riforma in tale direzione presenterebbe il vantaggio di razionalizzare il lavoro amministrativo e di fare chiarezza sulle responsabilità in questo campo. In tal modo, infatti, in ossequio al testo costituzionale, si ristabilirebbe la centralità dei pubblici poteri nel governo del territorio anche con l’attribuzione solo in loro favore di funzioni di regolazione (a carattere generale e individuale); mentre, le attività di gestione dell’ecosistema sarebbero svolte in autonomia e sotto la responsabilità degli enti parco, ossia di soggetti particolarmente qualificati in materia ambientale.

            Tutto ciò ovviamente presupporrebbe anche la ridefinizione della disciplina di tali enti, i quali, per le aree protette nazionali, dovrebbero essere qualificati come enti strumentali contestualmente dello Stato e della regione, che, d’intesa tra loro, dovrebbero approvare i programmi di attività, esercitare il potere di direttiva e svolgere i compiti di vigilanza (es. approvazione dei bilanci, ecc.).

            Dovrebbe allora essere chiaro che non è dalla rivalità tra paesaggio e ambiente, o dal semplice ritorno al passato, che possono derivare soluzioni ottimali ai problemi della tutela di rilevantissimi interessi pubblici. Progressi si potranno fare semmai rilevando le criticità della normativa vigente e osservando le disfunzioni presenti nella prassi amministrativa, per proporre soluzioni organizzative in grado di assicurare alle amministrazioni coinvolte di agire in modo efficace ed efficiente.

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* Intervento al XV Convegno annuale del Club giuristi dell’ambiente, Pescasseroli, 14 settembre 2013.

[1] Cfr. il d.lgs 24 marzo 2006, n. 157 e il d.lgs 26 marzo 2008, n. 63.

[2] Per tutti, S. Amorisino, I rapporti tra i piani dei parchi e i piani paesaggistici alla luce del Codice Urbani, in Aedon, 2006.

[3] A. Vosskuhle in The Transformation of Administrative Law in Europe. La mutation du droit administratif en Europe, a cura di M. Ruffert, München, 2007, 89-141.

[4] Cfr. Un’utopia istituzionale. Le aree naturali protette a dieci anni dalla legge quadro, a cura di C.A. Graziani, Milano, 2003.

[5] Cfr. la composizione e le funzioni del consiglio direttivo: art.  9, commi 4 e 8, l. cit.; in dottrina, M. Salerno, La struttura organizzativa, in Aree naturali protette, a cura di G. Di Plinio e F. Pasquale, Milano, 2008, 53 ss

[6] Per tutti, G. Di Plinio, Aree protette vent’anni dopo. L’inattuazione "profonda" della legge 394/1991, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, 2011, 29 ss.

[7] A. Crosetti, Aree naturali protette, in Digesto pubbl., Agg. I, 2008, 10 ss.

[8] Cfr. anche l’art. 25, comma 2 per i parchi naturali regionali. In dottrina, G. Nicolucci, Il territorio dei parchi nazionali: un invalicabile limite alla pianificazione urbanistica regionale, in Riv. giur. Ambiente, 2003, 311 ss.

[9] Si deve infatti ricordare che i comuni sono chiamati a manifestare il loro assenso (congiuntamente alla regione e all’ente parco) solo per quanto riguarda le prescrizioni del piano che riguardano le aree di promozione economica e sociale (art. 12, comma 4, l. cit.).

^[10] Es. art. 19, d.l. n. 95 del 2012, conv. l. n. 135 del 2012. Sul punto, in generale, sia consentito rinviare a L. De Lucia, Le funzioni di province e comuni nella Costituzione, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 2005, 58 ss.

[11] Es. Cons. Stato, sez. VI. N. 265 del 2009, n. 1109 del 2008; cfr. anche Tar Abruzzo, n. 374 del 2006; Cass. penale, sez. III n. 14183 del 2007.

^[12] Dati reperibili sul sito dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale http://www.isprambiente.gov.it.

^[13] Cfr. il sito di Federparchi http://www.federparchi.it.

[14] La letteratura in materia è assai ampia; cfr. per tutti, G.D. Comporti, Piani paesaggistici, in Enc. dir., Annali V, 2012, 1047 ss.; A. Angiuli, Piano paesaggistico e piani ad incidenza territoriale - Un profilo ricostruttivo, in Riv. giur. urbanistica, 2009, 291, ss; G. Falcon, I principi costituzionali del paesaggio (e il riparto di competenze tra stato e regioni), ivi, 91 ss.; C. Marzuoli, Il paesaggio nel nuovo Codice dei beni culturali, in Aedon n. 3 del 2008; nonché P. Lombardi, La pianificazione paesaggistica, in www.federalismi.it ; cfr. anche la sintesi di V. Mazzarelli, La disciplina del paesaggio dopo il d.lg. 63/2008, in Giorn. dir. amm., 2008, 12 ss.

^[15] Così, ad esempio, S. Civitarese Matteucci, La pianificazione paesaggistica: il coordinamento con gli altri strumenti di pianificazione, in Aedon, n. 3/2005. In generale cfr. P. Stella Richter, Diritto urbanistico, Milano, 2012, 17 ss., il quale però, sembra giungere a una diversa conclusione per il piano paesaggistico.

[16] Per tutti, Convenzione europea del paesaggio e governo del territorio, a cura di G.F. Cartei, Bologna, 2007.

[17] Cons. Stato, sez. IV, 5 luglio 2010, n. 4222.

[18] In generale, F. Magnosi, Sulla preminenza del piano paesaggistico sugli altri strumenti di pianificazione, in www.pausania.it.

[19] S. Amorisino, I rapporti tra i piani dei parchi e i piani paesaggistici, cit.

[20] L’origine di questa previsione risale in parte all’art. 150 del d.lgs. n. 490 del 1999 (t.u. delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali) e in parte all’art. 7 dell’accordo stipulato tra Ministero per i beni culturali e le regioni e province autonome il 19 aprile 2001 e avente ad oggetto l'esercizio dei poteri in materia di paesaggio. Cfr. la relazione ministeriale allo schema di “Codice dei beni culturali e paesaggistici”, XIV leg. Senato della Repubblica, doc. 295, p. 73.

[21] Relazione illustrativa al secondo correttivo del codice, 24 gennaio 2011, p. 11.

[22] Per una lettura riduttiva dell’art. 145, comma 3, cfr. G.D. Comporti, Piani paesaggistici, cit., 1074.

^[23] Sul punto, occorre ricordare che la Corte costituzionale – con riguardo al d.lgs 24 marzo 2006, n. 157 (disposizioni correttive ed integrative al d.lgs n. 42/04) – ha statuito che la “tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali. In sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni” (sentenza n. 367 del 2007, § 7.1.). Cfr. M. Immordino, La dimensione "forte" della esclusività della potestà legislativa statale sulla tutela del paesaggio nella sentenza della Corte costituzionale n. 367 del 2007, in Aedon, n. 1/2008. Come noto, questa sentenza è stata posta alla base del secondo correttivo al codice introdotto dal d.lgs n. 63/08 cit. (cfr. relazione illustrativa cit.), per quanto concerne la riformulazione dell’art. 131 d.lgs n. 42/02.

^[24] Corte cost., sentenza n. 180 del 2008; sentenza n. 272 del 2009 e sentenza n. 193 del 2010. Sulla sentenza del 2008, cfr. F. Di Dio, Cogenza del piano paesaggistico sul piano di assetto delle aree naturali protette: siamo sicuri che si tratti di un rapporto gerarchico?, in Riv. giur. ambiente, 2008, 801 ss.

[25] Cons. Stato, sez. V, 14 giugno 2012, n. 3515.

[26] Es. Atti parlamentari, XII leg., Documenti, C. 941.

^[27] In generale, cfr. le considerazioni di C. Desideri, Paesaggio e paesaggi, Milano, 2010, 1-72.

[28] In letteratura il tema è stato oggetto di grande attenzione: cfr. per tutti, M. Adler, A Socio‐Legal Approach to Administrative Justice, in Law and Policy, 2003, 233 ss. spec.  329 ss., dove ulteriori riferimenti bibliografici.

[29] È questa l’espressione che l’art. 8, d.lgs n. 300 del 1999 utilizza per definire le agenzie dello Stato.

"Gli strumenti di pianificazione territoriale - piani paesaggistici e piani dei parchi". Lunedì 17 febbraio 2014, dalle ore 14.00 alle ore 18.00

INVITO

"Gli strumenti di pianificazione territoriale - piani  paesaggistici e piani dei parchi".

Lunedì 17 febbraio 2014, dalle ore 14.00 alle ore 18.00

presso la sala riunioni dell'Associazione Italia Nostra Nazionale,  in Viale Liegi 33 – Roma – 1° piano pal. A

si terrà un seminario sulla relazione tra i piani dei parchi e la pianificazione paesaggistica. Il pomeriggio sarà dedicato ad un approfondimento del tema con un confronto tra i soci delle “Associazioni del tavolo modifiche della legge nazionale 394”

Il seminario nasce dall’esigenza di approfondire e chiarire i termini su quale sovranità privilegiare tra  i piani dei parchi e i piani paesaggistici per garantire la massima tutela del territorio e in particolare delle aree protette.  Obiettivo primario sarà quello di verificare la possibilità di raggiungere una posizione unitaria del “Tavolo delle Associazioni 394” nella prospettiva del prossimo confronto parlamentare sulle modifiche della legge nazionale sui parchi.

Programma

Saluto del Presidente di Italia Nostra Nazionale Marco Parini

                Relazioni introduttive degli esperti:

Stefano Ficorilli                    “Il Paesaggio nella Convenzione europea e nel Codice dei Beni culturali

   e del Paesaggio: tra compatibilità e divergenze”

Claudio Celada                     “Pianificazione e conservazione della natura”

Giuliano Tallone                  “Il rapporto tra piani paesaggistici e piani dei parchi nell’esperienza

  di un direttore di parco”

                Dibattito e conclusioni

CTS , FAI, Italia Nostra, Lipu , Mountain Wilderness, ProNatura, Touring Club, WWF